LA PUESTA EN PRÁCTICA DEL DERECHO
AMBIENTAL INTERNACIONAL:
La
puesta en práctica de las normas legales significa darles efecto.Esto involucra que aquellos que son
gobernados por tales normas cumplen con ellas asegurando su aplicación, de ser necesario,
haciéndolas cumplir.Sin embargo, la
puesta en práctica y en particular, la aplicación de la legislación
internacional no se puede entender en la misma manera como el cumplimiento y la
aplicación del derecho nacional.La
comunidad internacional no tiene poderes de aplicación, ni policía ni
jurisdicción obligatoria.Debido a la
multiplicación de los instrumentos internacionales, especialmente en el campo
de la protección ambiental, es problema del cumplimiento por los estados con
las obligaciones que ellos han aceptado se vuelve especialmente importante, sin
embargo los medios y las técnicas que pueden ser usadas para lograr la
aplicación son diferentes de aquellas en los sistemas legales nacionales.La persuasión, la presión de público, la opinión,
la ayuda y los incentivos financieros y también la redacción de buenos textos y
la remoción de obstáculos legales dentro de los estados son los componentes
principales de la política que puede asegurar el cumplimiento de las
obligaciones internacionales más que las sanciones reales impuestas por la
fuerza.Tres puntos serán examinados
aquí: la adopción de normas y procedimientos adecuados para negociar un
tratado, el reforzamiento de los mecanismos de cumplimiento dentro de los
estados contratantes y el uso de los mecanismos internacionales de
cumplimiento.
1.LA ADOPCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS ADECUADOS PARA NEGOCIAR UN
TRATADO:
Los
especialistas en relaciones internacionales con frecuencia y de forma correcta
insisten en la importancia de las negociaciones para asegurar el cumplimiento
con los tratados.
Los
nuevos tratados pueden de forma excepcional estar basados en completos y nuevos
enfoques.En la mayoría de los casos,
sin embargo, las negociaciones tienen la mejor posibilidad de ser exitosas
cuando ellos están basados en elementos que ya existen en el derecho nacional o
en convenciones internacionales.Instrumentos no formalmente vinculantes, como las resoluciones de la
Asamblea General de la ONU o declaraciones adoptadas por Conferencias Internacionales,
pueden jugar un papel importante proclamando principios que serán la base de
nuevos tratados.
Los tratados ambientales
también pueden tener una mejor oportunidad de ser aplicados correctamente si
ellos significan ventajas para las partes contratantes, o por lo menos, siellosayudana ciertos estados a
cumplir con sus obligaciones.Particularmente, los países en desarrollo
estarán más capacitados para aplicar los tratados ambientales internacionales
cuando esta tarea es facilitada por medio del financiamiento de proyectos,
creación de capacidades, transferencia de tecnología o regímenes
especiales.Todas las convenciones
globales ambientales adoptadas desde los finales de los años ochenta,
incluyendo la Convención de Basilea para el Control de Movimientos
Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Disposición de 1989, el Protocolo
de Montreal, con sus enmiendas de 1992, la Convención Marco de Cambio Climático
de 1992 y la Convención de Biodiversidad de 1992, estipulan la transferencia de
tecnología o de recursos financieros.
La
adopción de un tratado ambiental y la posterior aplicación se hacen más fáciles
cuando se toma en cuenta la situación particular de estados individuales o
grupos de estados.El método clásico
para tal individualismo es el de las reservas el cual significa que un estado
contratante declara que determinadas estipulaciones del tratadole serán aplicables.Estas reservas no deberían de afectar las
normas básicas del tratado en cuestión.Otra técnica, bastante usada en el derecho ambiental es la de los
tratados marco que deben ejecutarse por medio de protocolos adicionales.Los protocolos no son necesariamente
aceptados por todas las partes del tratado principal.Para la Convención para Combatir la
Desertificación en los Países que Sufren Serías Sequías y/o Desertificación,
particularmente en África de 1994, un método diferente y poco común fue
adoptado, elaborando diferentes tratamientos para diferentes regiones o países
por medio de anexos más por medio de protocolos.
A
medida que nuestro conocimiento sobre el medio ambiente crece, su deterioro y
posibles soluciones constantemente se desarrollan, la actualización de los
tratados internacionales debe tenerse en cuenta.Las estipulaciones técnicas se incluyen más
frecuentemente en anexos al texto principal del tratado.Estas estipulaciones, por ejemplo listas de
especies y de substancias reguladas, pueden ser enmendadas por un procedimiento
simplificado que implica la aprobación por todas las partes contratantes, se
aplican a las estipulaciones principales.Este procedimiento bifurcado puede hacer más fácil para los estados la
adopción y la ejecución de los tratados ambientales.
La
redacción deficiente de un buen número de instrumentos ambientales es un
obstáculo para su sana aplicación.Las
técnicas legales deberían ser mejor utilizados en la preparación de los
tratados para hacer su aceptación y ejecución más fáciles y más cierta.La creación de capacidad debería ser más
extensiva a la redacción de textos legales.
2.FORTALECIENDO LOS MECANISMOS NACIONALES DE APLICACIÓN:
La
mayor dificultad en aplicar los tratados ambientales puede resultar de la
inhabilidad de los sistemas legales nacionales de aplicar correctamente normas
formuladas en el nivel internacional que tienen un impacto profundo en la
legislación nacional.Los obstáculos
constitucionales pueden hacer más difícil el cumplimiento en tiempo o de forma
completa con un tratado internacional.Por supuesto, los instrumentos o instituciones internacionales no pueden
modificar las constituciones nacionales, pero las pueden influenciar al menos
de forma indirecta.La conciencia
pública y la de los estados también pueden ayudar en la interpretación y en la
aplicación de los preceptos constitucionales en una forma que es compatible con
las obligaciones internacionalmente aceptadas.
Otro
problema puede referirse a los organismos nacionales de ejecución que no
conocen las normas internacionales ambientales y cómo ejecutarlas.Aquí de nuevo la creación de capacidad y
creación de conciencia puede ayudar a resolver esos problemas.La ayuda de los organismos internacionales de
ONGS extranjeras puede contribuir más a mejorar la situación en ciertos países.
Mecanismos
nacionales deberían también estar disponibles para aplicar las normas
internacionales.Las personas
individuales y las ONGS pueden jugar un papel importante por medio de la
presentación de quejas y demandas judiciales o ante las autoridades
administrativas por la falta de cumplimiento con las obligaciones
internacionales del estado.Esto implica
que las personas afectadas sean informadas y que tengan la capacidad legal de
presentar los casos ante los tribunales (locus standi, legitimación
procesal).Ambas cosas deben ser
aseguradas cuando las normas internacionales han sido ignoradas o violadas por
las autoridades nacionales.Aún si tales
problemas se resuelven, queda la cuestión de la capacidad material de
actuar.Las personas afectadas deben de
contar con asesoría científica y legal, la disponibilidad de asesoría y la
capacidad de cubrir los gastos.La
solución solamente se puede encontrar dentro de los estados en cuestión, o
quizás, en cooperación con las ongs extranjeras.
a.Sistema de quejas y peticiones:
De acuerdo al derecho
general internacional, una parte contratante de un tratado tiene el derecho de
quejarse de la violación del tratado por otra parte.Esta queja generalmente comienza por medio de
una protesta diplomática pero se puede desarrollar en un conflicto
interestatal.Después de la Segunda
Guerra Mundial se desarrollo un creciente número de convenciones multilaterales,
la mayor parte relacionada con la protección internacional de los derechos
humanos, creó estructuras que tienen capacidad de recibir quejas por parte de
los estados.La creación de un Comité de
Ejecución por parte del Protocolo de Montreal sobre la Protección de la Capa de
Ozono de 1992 constituyó una verdadera apertura en el derecho ambiental
internacional.El Comité puede recibir
presentaciones escritas por las partes contratantes expresando sus reservas con
relación a la ejecución por otra parte de sus obligaciones bajo el Protocolo de
Montreal.Cuando lo considera necesario
el Comité puede pedir mayor información, y bajo la invitación del estado
afectado, puede recopilar información en el territorio de la parte.Al final del procedimiento informa la Reunión
de las Partes y puede adjuntar al informe propuestas para recomendaciones a ser
dirigidas al Estado de que se trate.
La posibilidad para ONGS
individuales de enviar peticiones o información a los organismos
internacionales alegando la violación de los tratados ambientales
internacionales es diferente en las distintas convenciones.Estas peticiones se pueden recibir mayormente
de modo informal como información, por parte del secretariado de ciertos tratados
que lo pueden transmitir al estado determinado, pedir más información y someter
el caso a un cuerpo compuesto de representantes de las partes contratantes,
para discusión y, de ser adecuado, para recomendaciones al estado
involucrado.Este es el procedimiento de
ipso de la Convención de Berna para la Conservación de la Flora y Fauna
Silvestre y Habitats Naturales de 1979.Estos procedimientos internacionales deberían desarrollarse más en el
futuro, por cuanto el sistema de peticiones individuales, principalmente en el
campo donde los intereses de público existen y son activos.Este es el caso de la protección de los
derechos humanos y del medio ambiente.
b.Los sistemas de informes
Siguiendo el ejemplo de las convenciones
de derechos humanos, un creciente número de tratados ambientales incluyen
sistemas de informes.Los estados parte
tienen que dirigir informes periódicos sobre la forma en cómo aplican el
tratado.Esto implica la creación de
organismos internacionales tales como conferencias de las partes contratantes,
comités permanentes, secretariados, para recibir y/o revisar el informe.Se pueden usar distintos procedimientos.El secretariado de tratados puede recibir los
informes nacionales y estudiarlos o transmitírselos para estudio a otro órgano
establecido o designado por el tratado, por ejemplo, un comité científico.En principio estos órganos están integrados
por expertos que son independientes de las partes contratantes.El secretariado puede despachar los informes
a las partes contratantes con sus conclusiones o con aquellos de un órgano
designado de expertos.Entonces, los
informes se discuten por otro órgano donde todas las partes están
representadas.Se le pueden hacer
preguntas al Estado que sometió el informe.El impacto de las preguntas, por supuesto, será mucho más fuerte cuando
los representantes de las ONGSasisten a
esas reuniones y pueden hacer preguntas.Otra forma menos efectiva del sistema de informes incluye al
secretariado recibiendo los informes nacionales e incorporando datos en el
informe global, el cual entonces es discutido por la conferencia de las partes
o por otro órgano en donde las partes están representadas.El final de la discusión puede ser un acto
formal, un informe expresando el cumplimiento o incumplimiento, con el tratado
y posiblemente una recomendación al gobierno involucrado.Estos textos generalmente se mantienen como
confidenciales, solamente serán publicados si el gobierno involucrado los
ignora.
La multiplicación de los sistemas de
informes plantea la cuestión de su racionalización.Las autoridades de los estados que adhieren
la mayor parte de las convenciones deben de preparar diez o quince informes
dirigidos a diferentes órganos internacionales.Los pequeños estados en particular los que están en desarrollo, pueden
no tener la capacidad para preparar todos los informes solicitados.La solución podría ser la preparación de un
solo informe que abarque todo, la parte relevante del cual puede ser enviado a
los órganos competentes internacionales para estudiarlos y discutirlos.
c.Sanciones y medidas de solución:
Está claro de lo expresado
que en las presentes circunstancias la principal sanción por el incumplimiento
con las obligaciones ambientales es la encuesta, hasta donde sea posible con el
involucramiento del público, y posterior publicación de las conclusiones si
estos son negativos.Las recomendaciones
dirigidas a los Estados afectados podría ser útiles en ciertos casos de ayuda
internacional a los Estados pueden ser suspendidas o canceladas por ejemplo por
el Banco Mundial o los bancos regionales de desarrollo, por el incumplimiento
con sus obligaciones ambientales.La
suspensión de los derechos que los Estados han adquirido se puede también
imaginar, pero en algunos casos esto produciría el mismo efecto que liberarlo
de sus obligaciones y por tanto no mejoraría el cumplimiento con las
normas.Una de las mejores medidas de
soluciones está prevista en la Enmienda de Copenhague al Protocolo de Montreal
sobre la Protección de la Capa de Ozono de 1992.El Estado que es incapaz de cumplir con las
obligaciones, a pesar de haber realizado esfuerzos de buena fe, puede someter
una propuesta al Comité de Ejecución el cual, después de haber recogido
información y observaciones, trata de llegar a una solución amistosa del asunto
y posteriormente informa a la Reunión de las Partes.Este órgano puede entonces decidir sobre las
medidas a ser realizadas, incluyendo la prestación de ayuda, tal como la
recopilación y presentación de datos, transferencias de tecnología,
financiamiento.Transferencia de
información y capacitación.
LAS RESOLUCIONES Y
DECLARACIONES EMITIDAS POR INSTITUCIONES INTERNACIONALES Y CONFERENCIAS
INTERNACIONALES:
Las
resoluciones emitidas por organizaciones internacionales y las declaraciones de
las conferencias pueden ser consideradas que constituyen nuevas fuentes de
derecho.Las primeras pueden ser
vinculantes de forma tal que pueden crear “Derecho Duro” para los estados
miembros de esta organización.Si ellas
no tienen carácter vinculante, ellas son llamadas comúnmente recomendaciones y
constituyen principios de “Derecho Suave”.Las declaraciones de las conferencias internacionales caen bajo esta
segunda categoría.Sin embargo, ellas
pueden contribuir al desarrollo del derecho internacional ambiental
consuetudinario, por lo que su importancia no debe ser subestimada.
RESOLUCIONES OBLIGATORIAS: Son de carácter más bien
excepcional en derecho internacional.Una de las principales características de las organizaciones
internacionales es que muy pocas tienen el poder de adoptar textos legales
vinculantes, y solamente tres entre todas las organizaciones que se ocupan de
materia de protección ambiental tienen este poder: El Consejo de Seguridad de
la ONU, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo y la
Unión Europea.La contribución del
Consejo de Seguridad de la ONU al desarrollo del derecho ambiental hasta la
fecha ha sido poca, con excepción de los casos de conflictos armados.
A
pesar que los estatutos de la OECD la autorizan a adoptar textos vinculantes,
esta ha jugado un mayor papel en el desarrollo de normas consuetudinarias por
medio de la redacción y aprobación de textos no obligatorios.En realidad, solamente la Unión Europea ha
usado sus poderes para adoptar textos para desarrollar el derecho ambiental,
sin embargo, estos textos no pertenecen realmente al derecho
internacional.Ellos ayudaron a
desarrollar soluciones en casos ambientales, por ello continúan siendo un marco
cuasi-federal lo cual es una posición intermedia entre el derecho ambiental
nacional y el derecho internacional.
RESOLUCIONES NO VINCULANTES: Emitidas por las
conferencias u organizaciones internacionales pueden ser clasificadas, de
acuerdo a su contenido, en tres categorías: recomendaciones normativas,
programas de acción y declaraciones de principios.
RECOMENDACIONES NORMATIVAS: que no crean obligaciones
vinculantes pero que proponen normas de conductas y estándares que los estados
miembros deben acatar.Ellas forman el
grueso de los actos por medio de los cuales las organizaciones intergubernamentales
se dirigen a los estados miembros. El significado de estas recomendaciones
radica en el hecho que al integrarse a una institución internacional, los
estados miembros aceptan libremente ciertas obligaciones las cuales
frecuentemente pueden ser redactadas en términos generales y abstractos.Le queda a los órganos competentes de las
organizaciones explicar en detalle estas obligaciones en los casos concretos
que aparezcan.La interpretación y
aplicación de tales obligaciones generalmente se realiza por medio de
resoluciones adoptadas por los órganos competentes para hablar a nombre de la
organización.Sin embargo, debido a que
los estados miembros usualmente protegen su soberanía, por ejemplo, su derecho
a evaluar las situaciones que los afectan y actuar en sus propios intereses,
ellos se reservan el derecho de decidir si aplicarán estas resoluciones.De esta forma éstas no pueden ser formalmente
obligatorias, ellos pueden lograr el cumplimiento de sus obligaciones resultando
de su membresía o como estos deben enfrentar determinadas situaciones tales
como el problema de los desechos peligrosos.
Las
recomendaciones normativas relacionadas con el medio ambiente inician las
actividades de la mayor parte de las organizaciones intergubernamentales, tanto
a nivel regional como universal.La OECD
adoptó una serie de recomendaciones que han conducido a un importante
desarrollo en los diferentes campos relacionados con el medio ambiente tales
como el manejo de los recursos naturales, los recursos de las zonas costera, de
los desechos, el control de los productos químicos, la contaminación
transfronteiza, el turismo, etc.De
forma similar, las resoluciones de la Asamblea General de la ONU mejoraron los
estudios y la acción en el campo tales como la prevención del cambio climático
o la prohibición de las redes de arrastre.
DECLARACIONES DE PRINCIPIOS: Tienen lugar especial en
el desarrollo del derecho ambiental internacional.Ellas son diferentes de las recomendaciones
normativas en que no se contempla la realizaciónde acciones concretas.Ellas proclaman directrices generales que los
estados deberían de seguir y así pueden ejercer una influencia considerable en
el desarrollo de las normas legales.Su
papel se puede explicar mejor por la función del derecho en la sociedad.
Como
ya se expresó anteriormente, el objetivo fundamental de cualquier sistema legal
es proteger valores reconocidos como esenciales dentro de la sociedad. Cuando
la sociedad cambia bajo la influencia de los factores económicos, culturales,
políticos o sociales, los valores que eran reconocidos como esenciales pueden
disminuir, ser reforzados o ser transformados.El reconocimiento de nuevos valores emergentes, su consagración por la
sociedad y finalmente por el derecho es una operación delicada en la cual la
formulación de los nuevos principios cuya función es protegerlos es
particularmente importante.Esto puede
ser logrado por medio de declaraciones adoptadas y proclamadas en el nombre de
la sociedad en el nivel internacional por conferencias internacionales.Las resoluciones de organizaciones
internacionales importantes tales como la Asamblea General de la ONU también
pueden proclamar principios fundamentales aunque su carácter sea el de una
resolución.Este fue el caso de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y de la Carta Mundial de
la Naturaleza de 1982.
El
derecho ambiental internacional esta completamente basado en el reconocimiento
del medio ambiente como un valor fundamental para la humanidad.De modo que cuando la Declaración de
Estocolmo de 1972 proclamó que los recursos naturales de la tierra, incluyendo
el agua, el suelo, la flora y la fauna y muestras representativas de los
ecosistemas naturales deben ser salvaguardados para el beneficio de las
presentes y futuras generaciones, esta reconocía el valor de los recursos que
anteriormente eran considerados sin ningún valor económico debido a la fácil
disponibilidad.Más tarde, se redactaron
y adoptaron para proteger esos componentes del medio ambiente y de esa forma se
concluyó el proceso de reconocimiento de los nuevos valores.Aún cuando las declaraciones de principios no
se transforman directamente en normas vinculantes incluidas en los tratados
internacionales, ellas pueden servir para guiar a los estados en la adopción de
legislación.
Las
declaraciones también pueden establecer nuevos objetivos para la orientación de
la comunidad internacional.Esta función
pude compararse a las de la Constituciones dentro de los estados.Este es el significado de los principios de
la Declaración de Río promoviendo el desarrollo sostenible y la erradicación de
la pobreza o proclamando la responsabilidad común pero diferenciada de los
estados en el campo del desarrollo y el medio ambiente.
PROGRAMAS DE ACCIÓN: Se pueden considerar como
el traslado de los principios proclamados en las declaraciones en propuestas
concretas.Estos corresponden a la
necesidad de tomar en cuenta la planeación a largo plazo y los efectos de las
medidas a ser tomadas.El primer
programa de acción en este campo es el “Plan de Acción para el Medio Ambiente
Humano”, adoptado en la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano de
1972, determinó ampliamente el desarrollo posterior de la acción
internacional.Su seguimiento, la Agenda
21, fue adoptado en la Conferencia de Río de 1992.Este vasto programa le asignó tareas a las
organizaciones internacionales, estados y diferentes categoría de poblaciones y
subraya la importancia de acciones de financiamiento de acciones que el
propone.Tanto los programas de acción
de la Conferencia de Estocolmo como la de Río tenían la intención de ser y
frecuentemente lo fueron en realidad, las fundaciones de tratados
internacionales, acciones de cooperación, estudios y también legislación
nacional.
